Danno da occupazione illegittima e riparto della giurisdizione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno ribadito che, mentre per la liquidazione dell’indennità da occupazione legittima la domanda deve essere conosciuta dal giudice ordinario (ordinanza n.9847/07), nella materia dei danni da occupazioni illegittime va attuata una ripartizione tra la giurisdizione del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo, sulla base di criteri così precisati dall’ordinanza n.14794/07:
a) le controversie in materia di occupazione di terreni irreversibilmente ed illegittimamente trasformati dalla p.a. in assenza del decreto di espropriazione ed in presenza della dichiarazione di pubblica utilità, iniziate in epoca antecedente al 1° luglio 1998, rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, a seconda della natura delle situazioni soggettive (diritti-interessi legittimi). Lo stesso principio è stato ribadito dalle Sezioni Unite con la sentenza n. 7249/07, che ha ascritto alla giurisdizione del giudice ordinario la domanda risarcitoria proposta prima della riforma dei criteri di riparto di cui al d.lgs. 80 del 1998, per l’occupazione appropriativa di un fondo, trattandosi di condotta materiale lesiva del diritto di proprietà del titolare dell’area, situazione soggettiva affievolita con l’autorizzazione all’occupazione, che recupera però la sua pienezza originaria all’esito di questa (conforme la sentenza n. 14955);
b) le controversie, se iniziate dal 1° luglio 1998 al 9 agosto 2000, restano attribuite al giudice ordinario per effetto della sentenza n. 281 del 2004 della Corte costituzionale che, ravvisando eccesso di delega nell’art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998 anteriormente alla sua sostituzione da parte dell’art. 7 della legge n. 205 del 2000, ha dichiarato l’incostituzionalità delle nuove ipotesi di giurisdizione esclusiva (conformi le sentenze n. 3042/07 e n. 9321/07);
c) le controversie sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo se iniziate a partire dal 10 agosto 2000, data di entrata in vigore dell’art. 34 d.lgs. n. 80 del 1998, come riformulato dall’art. 7 della legge n. 205 del 2000 (conforme l’ordinanza n. 7256/07), mentre la stessa giurisdizione è giustificata dall’art. 53 del t.u. n. 327 del 2001 se la dichiarazione di pubblica utilità sia intervenuta successivamente al 1° luglio 2003, data di entrata in vigore del t.u. espropriazioni;
d) la giurisdizione del giudice amministrativo sussiste in relazione ai comportamenti della p.a. consistenti in occupazione di suoli di proprietà privata posti in essere in presenza di una preesistente ed ancora efficace (per non essere scaduti i termini della) dichiarazione di pubblica utilità pur se illegittima e pur se la stessa, per disposto annullamento, abbia cessato retroattivamente di esplicare i suoi effetti poiché, anche in tal caso, si è in presenza di un esercizio del potere autoritativo della p.a.;
e) la giurisdizione del giudice amministrativo ha ad oggetto le domande risarcitorie proposte contestualmente o autonomamente rispetto alla richiesta di annullamento della dichiarazione di pubblica utilità o del decreto di esproprio o di occupazione ed anche nei casi (pur qualificabili come di occupazione usurpativa) in cui il provvedimento amministrativo sia stato sia annullato in sede di giurisdizione di legittimità o a seguito di ricorso straordinario;
f) sussiste, invece, la giurisdizione del giudice ordinario nelle restanti controversie in materia di occupazione usurpativa, quando l’occupazione del fondo di proprietà privata avvenga in assenza della dichiarazione di pubblica utilità o successivamente alla scadenza dei termini di efficacia della stessa, sia che ne venga invocata la tutela restitutoria sia che, attraverso un’abdicazione implicita al diritto dominicale, si opti per il risarcimento del danno La giurisdizione del giudice ordinario viene giustificata con il rilievo che tali occupazioni non possono che ritenersi di mero fatto o in carenza assoluta di poteri autoritativi della p.a. la quale, agendo oltre i termini stabiliti dalla legge, in sostanza tiene un comportamento non diverso di quello di un privato che leda diritti dei terzi, i quali potranno chiedere tutela al giudice ordinario, trattandosi di illecito in nessun modo ricollegabile all’esercizio di poteri amministrativi.

In particolare, la giurisdizione del giudice ordinario sussiste:
1) nel caso in cui la dichiarazione di p.u. manchi del tutto, che si verificava per effetto della previsione generale della legge n. 2359 del 1865 (art. 13) in forza della quale la dichiarazione medesima doveva di regola essere contenuta in un espresso provvedimento amministrativo. Questa ipotesi, avendo l’art. 1 della legge n. 1 del 1978 attribuito valore di dichiarazione di p.u. di urgenza ed indifferibilità delle opere pubbliche all’approvazione dei progetti da parte dell’autorità amministrativa, ormai configurabile soltanto nel caso di collocazione di un’opera di pubblica utilità in un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato dai presupposti provvedimenti amministrativi di approvazione del progetto (sulla configurazione dell’occupazione usurpativa, anche nel caso dell’esecuzione dell’opera pubblica con c.d. “sconfinamento”, si è pronunciata anche la sentenza n. 3723/07, che ha affermato che l’occupazione, anche in questo caso, costituisce un illecito permanente in alcun modo ricollegabile all’esercizio di poteri amministrativi, onde l’azione risarcitoria del danno che ne è conseguito rientra nella giurisdizione del giudice ordinario);
2) nelle ipotesi in cui il provvedimento contenente la dichiarazione di p.u. sia radicalmente nullo (v., oggi, l’art. 21 septies della legge n. 241 del 1990 introdotto dalla legge n. 15 del 2005) ovvero nei casi in cui lo stesso non contenga l’indicazione dei termini per l’inizio ed il compimento delle espropriazioni e delle opere (ciò risponde alla necessità di rilievo costituzionale, art. 42 co. 3 Cost., di limitare il potere discrezionale della pubblica amministrazione, al fine di evitare di mantenere i beni espropriabili in stato di soggezione a tempo indeterminato, nonché all’ulteriore finalità di tutelare l’interesse pubblico a che l’opera venga eseguita in un arco di tempo valutato congruo per l’interesse generale (sul punto viene confermata l’ordinanza n. 2688/07);
3) infine, nelle ipotesi di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di p.u. individuate dalla legge n. 2359 del 1865 (art. 13 co. 3), nel caso di inutile decorso dei termini finali in essa fissati per il compimento dell’espropriazione e dei lavori (senza che sia intervenuto il decreto ablativo) e, secondo la legge n. 1 del 1978 (art. 1 co. 3), nel caso di mancato inizio delle opere “nel triennio successivo all’approvazione del progetto”. A nulla rileva che in entrambe le fattispecie il potere ablativo fosse in origine attribuito all’amministrazione, in quanto è decisivo che tale attribuzione fosse circoscritta nel tempo direttamente dal legislatore e fosse già venuta meno all’epoca dell’utilizzazione della proprietà privata.

Le stesse regole valgono per le azioni possessorie, che sono esperibili davanti al giudice ordinario nei confronti della P.A. quando il comportamento perseguito non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio di poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti, ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale lesiva di diritti soggettivi o quando il provvedimento risulti adottato in stato d’evidente carenza d’attribuzione di funzioni, di modo che l’atto ha l’apparenza ma non la sostanza del provvedimento amministrativo idoneo a produrre l’effetto di degradazione del diritto soggettivo.

In tal senso la sentenza n.13397/07, relativa a controversia insorta prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 80 del 1998, in cui il Comune aveva ordinato ed eseguito coattivamente lo “sgombero immediato” dei legittimi occupanti di un immobile, al di fuori dello schema procedimentale delle requisizioni e dell’occupazione d’urgenza, e dato luogo ad un’occupazione usurpativa, inidonea, pur a seguito di realizzazione di alcune opere, a realizzare gli effetti dell’accessione invertita.